來賓B電廠項(xiàng)目順利結(jié)束了特許經(jīng)營(yíng)期，2015年9月3日零時(shí)如期移交廣西自治區(qū)政府。在這期間，由于種種原因，各地的BOT電力項(xiàng)目紛紛撤銷或改制。來賓B電廠卻成了第一面也是最后一面旗幟。
這段期間，經(jīng)歷了國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的通貨膨脹，電價(jià)、原材料價(jià)格的波動(dòng)，國(guó)際金融危機(jī)，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的探索與成熟，BOT模式的來賓B電廠經(jīng)歷了質(zhì)疑、反思與爭(zhēng)議，卻也始終堅(jiān)持。
在當(dāng)前PPP模式熱行的今天，來賓B電廠的感悟與經(jīng)驗(yàn)，非常值得我們借鑒。下面就來看看這篇2012年的關(guān)于來賓B電廠的文章，或許對(duì)當(dāng)前有新的認(rèn)識(shí)。
來賓B廠得失
1995年，資金遲遲得不到落實(shí)的來賓B電廠成為中國(guó)第一個(gè)國(guó)家批準(zhǔn)的BOT試點(diǎn)項(xiàng)目，法國(guó)電力公司及阿爾斯通公司聯(lián)合體獲得18年的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，投資了6.16億美元建設(shè)2臺(tái)36萬機(jī)組。一時(shí)間，媒體熱炒BOT走進(jìn)中國(guó)，外國(guó)知名雜志將此視為年度最佳亞洲融資項(xiàng)目，中國(guó)的記者則稱“中國(guó)的改革開放往前邁進(jìn)了一步”。
BOT這種融資方式在缺錢的發(fā)展中國(guó)家特別受歡迎，因?yàn)檫@不是向外國(guó)“借錢”，也不是向外資公司“租賃設(shè)備”，而是讓他們拿錢帶機(jī)器來建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，提供公用產(chǎn)品。聽起來很吸引人的項(xiàng)目，其實(shí)要承擔(dān)各種風(fēng)險(xiǎn)。如何合理科學(xué)地分配風(fēng)險(xiǎn)，是項(xiàng)目成敗的關(guān)鍵。
在中國(guó)眾多的BOT項(xiàng)目中，來賓電廠B廠曾被視為規(guī)范化的樣板，也是為數(shù)甚少的至今依然運(yùn)行良好的項(xiàng)目。對(duì)這一樣本進(jìn)行客觀的審視和反思，才清楚BOT試驗(yàn)的得失。
試點(diǎn)
1988年，電荒持續(xù)困擾廣西，廣西政府計(jì)劃投資27億元，在來賓A電廠附近建設(shè)一座2×30萬千瓦的火電廠，稱之為B廠。
A廠與B廠原來是一個(gè)整體項(xiàng)目，建成后是廣西最大的火電基地。但是因?yàn)榻ㄔO(shè)資金捉襟見肘，廣西決定先上一期工程，兩臺(tái)125MW的火電機(jī)組。在90年代初一期建成投入運(yùn)營(yíng)，二期工程資金依然未能落實(shí)，廣西干脆將其當(dāng)作獨(dú)立建設(shè)項(xiàng)目，方便引進(jìn)外來資本。
面對(duì)不斷看漲的造價(jià)，廣西政府顯得有心無力，每年可安排在電廠建設(shè)的預(yù)算只有4億到8億元，靠自己的力量至少要等8年，引入外資是另一種思路。
20世紀(jì)80年代末，其他資本被鼓勵(lì)進(jìn)入發(fā)電領(lǐng)域。此時(shí)中國(guó)各地對(duì)電力都有著旺盛的需求，中央領(lǐng)導(dǎo)幾乎每天都擔(dān)心電要拖經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后腿，指示要突出電力建設(shè)，必須從電力部門一家辦電的傳統(tǒng)做法中解脫出來。實(shí)行計(jì)劃單列的華能國(guó)際電力開發(fā)公司就是在這樣的背景下成立的。
當(dāng)廣西開始與外資接觸時(shí)，國(guó)家的宏觀政策發(fā)生變化，偏重的外債負(fù)擔(dān)促使中央出臺(tái)了更嚴(yán)格的全口徑外債管理規(guī)定，電力交通等大項(xiàng)目的融資被管制。外資的總盤子變小，廣西利用外資的大門不再暢通，來賓B廠再次束之高閣。
但是地方引資辦電振興經(jīng)濟(jì)的愿望更加迫切，開始探索利用其他外資的途徑。BOT投資方式開始受到青睞。珠江邊上的沙角B電廠是中國(guó)地方政府探索BOT方式的開端。
為解決深圳電力供應(yīng)不足的問題，深圳從1983年開始與外商洽談，引進(jìn)外資建設(shè)電廠。經(jīng)國(guó)務(wù)院和廣東省政府批準(zhǔn)，1985年3月，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)電力開發(fā)公司（即深圳能源集團(tuán)前身）與香港合和電力有限公司簽訂協(xié)議，以BOT方式合作興建沙角B電廠，項(xiàng)目合作期為10年。深圳沙角B電廠被認(rèn)為是中國(guó)第一個(gè)使用BOT項(xiàng)目融資概念興建的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。
此時(shí)主管電力的水利電力部也認(rèn)為，“當(dāng)前主要目標(biāo)是解決缺電”，檢驗(yàn)一切改革措施，首先要看是否有利于解決缺電，提出要“打破一家辦電思想，調(diào)動(dòng)各方面辦電積極性”。
90年代以后，越來越多地方在嘗試引入BOT，為了解和規(guī)范BOT項(xiàng)目，原國(guó)家計(jì)委牽頭組織了一系列國(guó)際研討會(huì)和培訓(xùn)班。1993年，國(guó)家計(jì)委長(zhǎng)期規(guī)劃司司長(zhǎng)劉洪調(diào)任廣西自治區(qū)政府副主席。這令廣西政府敏銳地捕抓到國(guó)家計(jì)劃試點(diǎn)BOT的信息，隨后與國(guó)家計(jì)委密切溝通。
1995年5月，最終確定來賓B電廠為中國(guó)第一個(gè)經(jīng)國(guó)家批準(zhǔn)的BOT項(xiàng)目。至此時(shí)，來賓B電廠已經(jīng)在圖紙上躺了近十年。
1995年8月，國(guó)家計(jì)委、電力部、交通部針對(duì)該項(xiàng)目專門聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項(xiàng)目審批管理有關(guān)問題的通知》，這份通知為以后的BOT項(xiàng)目融資方式提供了政策參照，這也許是廣西來賓B電廠項(xiàng)目的一大貢獻(xiàn)。
當(dāng)時(shí)的廣西是典型的“老、少、邊、窮”地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，海外知名度更低，直到1995年，這里引進(jìn)的外資總額只有40億美元，同期的廣東已經(jīng)達(dá)到530億美元。
今天走在來賓市的街道上，喧囂撲面而來，無視紅綠燈的摩托車大軍川流不息，按著喇叭呼嘯而過。在15年前，無論是政府決策者，還是即將登場(chǎng)的投資者，作出相關(guān)的決定都需要膽識(shí)。
廣西區(qū)政府BOT辦公室一位官員說：“如果不是劉洪，廣西不可能拿到來賓BOT項(xiàng)目。如果說這是一個(gè)錯(cuò)誤的決定，那也是廣西與其他省份都爭(zhēng)著去犯錯(cuò)，只是廣西在競(jìng)爭(zhēng)中勝出了。”
較量
1995年8月8日，廣西政府在《人民日?qǐng)?bào)》、《人民日?qǐng)?bào)（海外版）》和《中國(guó)日?qǐng)?bào)》同時(shí)刊登了一份通告，邀請(qǐng)境外資本競(jìng)標(biāo)來賓B廠項(xiàng)目。
來賓BOT項(xiàng)目一登場(chǎng)就引來了巨大的關(guān)注。世界著名的大型電力投資運(yùn)營(yíng)公司、設(shè)備制造廠商和有實(shí)力的投資人相聚一起。當(dāng)年9月底，共有31個(gè)國(guó)際公司或公司聯(lián)合體遞交了資格預(yù)審申請(qǐng)文件。
在“九五”期間，中國(guó)把以BOT方式吸引外資投資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目作為對(duì)外開放的新舉措。工業(yè)化起步，需要源源不斷動(dòng)力的中國(guó)，對(duì)外資電力公司來說，充滿了誘惑。
大背景下的來賓項(xiàng)目，其影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過沙角B廠及其他地方政府出面的BOT項(xiàng)目。“第一個(gè)試點(diǎn)”也意味著“政府更多關(guān)注和支持”，其投資總額、項(xiàng)目規(guī)模都超過以往的項(xiàng)目。
利用外資辦電，電價(jià)是最敏感的因素。在廣西設(shè)計(jì)的招標(biāo)方案中，電價(jià)水平的比重達(dá)到了總分的60%，即總分為1000分,電價(jià)將占600分,其中水平電價(jià)為500分,電價(jià)走勢(shì)為100分。
1996年5月的投標(biāo)截止日前，共有6個(gè)投標(biāo)人遞交了投標(biāo)書。廣西政府主導(dǎo)的評(píng)標(biāo)委員會(huì)確定法國(guó)電力聯(lián)合體、新世界聯(lián)合體、美國(guó)國(guó)際發(fā)電（香港）有限公司為最具有競(jìng)爭(zhēng)力的前三名投標(biāo)人。
法電聯(lián)合體報(bào)的電價(jià)在運(yùn)營(yíng)第一年為每千瓦時(shí)0.4004元人民幣（不含銷售增值稅，下同），15年運(yùn)營(yíng)期內(nèi)呈緩慢上升趨勢(shì)。最終投遞標(biāo)書的五家，除了負(fù)責(zé)給來賓B廠供煤的是廣西區(qū)政府所有的廣西建設(shè)燃料公司，廣西方面承擔(dān)了燃料市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)一家水平電價(jià)超過0.70元，其他四家在0.47元至0.53元之間。那時(shí)候廣西上網(wǎng)火電的水平電價(jià)大致在0.39元至0.40元（含增值稅）之間。
法電顯然提出了有競(jìng)爭(zhēng)力的電價(jià)方案和建設(shè)期，廣西方面于是選其作為重點(diǎn)談判對(duì)象。
此時(shí)，法電和阿爾斯通因?yàn)榉N種原因未能順利進(jìn)入中國(guó)大陸市場(chǎng)，他們要竭盡全力中標(biāo)來賓項(xiàng)目，站穩(wěn)腳跟。廣西方面希望盡快完成談判，盡早開始動(dòng)工建設(shè)。廣西投資集團(tuán)BOT辦公室的莫小明說，雙方都有誠(chéng)意和達(dá)成合作的強(qiáng)烈愿望。
談判從1996年7月8日開始。
廣西區(qū)政府組成談判小組，包括區(qū)政府秘書長(zhǎng)，廣西區(qū)政府BOT辦公室、原廣西區(qū)電力局、燃料公司的代表，以及政府邀請(qǐng)的有關(guān)財(cái)務(wù)和法律顧問及招標(biāo)代理人等。經(jīng)過近4個(gè)月的時(shí)間，3輪4個(gè)階段的談判，雙方就所需要確認(rèn)的有關(guān)問題達(dá)成了一致意見。
運(yùn)營(yíng)第一年上網(wǎng)電價(jià)為0.4674元/千瓦時(shí)（已含稅），15年運(yùn)營(yíng)期內(nèi)水平上網(wǎng)電價(jià)為0.4665元/千瓦時(shí)。一位長(zhǎng)期跟蹤觀察來賓項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)學(xué)專家說，與當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)同等規(guī)模的中外合資或者獨(dú)資電廠相比，這一電價(jià)水平是有競(jìng)爭(zhēng)力的。
事實(shí)上，協(xié)議簽署之初，一般認(rèn)為0.50元至0.55元是中國(guó)可以接受的水平電價(jià)最高限，也是外資公司可以接受的最低限，所以廣西爭(zhēng)取的0.4004元被認(rèn)為屬于低電價(jià)。
一位直接參加此次來賓項(xiàng)目運(yùn)作的退休官員認(rèn)為，她今天仍然認(rèn)為來賓項(xiàng)目是爭(zhēng)取到了較低的電價(jià)。她說：“你想想，整個(gè)項(xiàng)目都是規(guī)范運(yùn)作、公開招標(biāo)。招標(biāo)文件編制、評(píng)標(biāo)等前期工作由北京的大地橋基礎(chǔ)設(shè)施投資咨詢公司進(jìn)行，大地橋是前計(jì)委副主任倡導(dǎo)成立的，水平也高。因?yàn)檎勁械膶I(yè)性和復(fù)雜性，也請(qǐng)了國(guó)際律師事務(wù)所和銀行分別擔(dān)任法律顧問和財(cái)務(wù)顧問。”但說到現(xiàn)狀，她在電話里坦言：“還是要接受歷史的檢驗(yàn)。”
承諾
簽署了特許權(quán)協(xié)議后，法電聯(lián)合體成立了法資發(fā)電項(xiàng)目公司。受自治區(qū)政府的委托，廣西電力工業(yè)局負(fù)責(zé)與項(xiàng)目公司簽定“購電協(xié)議”。
協(xié)議一旦簽訂，是這份協(xié)議決定了BOT項(xiàng)目的電能賣多少錢，而不是充滿變化的市場(chǎng)。對(duì)于雙方來說，各自承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)也許伴隨15年。
1997年的電力行業(yè)維持原來體制，廣西電力局是電力工業(yè)部的直屬企業(yè)，又是廣西區(qū)政府管電辦電的職能部門。政府對(duì)法資項(xiàng)目公司關(guān)于購電的承諾都會(huì)呈現(xiàn)在購電協(xié)議中，如上網(wǎng)電價(jià)，以及承諾每年購電至少35億千瓦時(shí)，若由于廣西電力工業(yè)局的原因購買不足35億千瓦時(shí)，電力局仍按35億千瓦時(shí)支付運(yùn)營(yíng)電費(fèi)。
來賓B電廠的電價(jià)形成相對(duì)復(fù)雜，確定和調(diào)整的依據(jù)是特許權(quán)協(xié)議已確定的原則和公式。廣西電網(wǎng)公司的一名財(cái)務(wù)主管說，從機(jī)組試運(yùn)轉(zhuǎn)到商業(yè)運(yùn)行各階段，上網(wǎng)電價(jià)的結(jié)構(gòu)和水平各不一樣，“而且一年比一年高”。
它的上網(wǎng)電價(jià)由兩部分組成，第一部分為運(yùn)營(yíng)電價(jià)，第二部分為燃料電價(jià)。運(yùn)營(yíng)電價(jià)又分為固定和浮動(dòng)兩部分，浮動(dòng)部分與匯率有關(guān)。以1996年4月中國(guó)人民銀行公布的人民幣對(duì)美元的匯率平均值為基準(zhǔn)，如果匯率上下變化幅度超過5%，就要根據(jù)匯率系數(shù)進(jìn)行調(diào)整。這相當(dāng)于由廣西方面承擔(dān)匯率變化風(fēng)險(xiǎn)。
根據(jù)特許權(quán)協(xié)議，來賓BOT電廠運(yùn)營(yíng)電價(jià)將會(huì)逐年上升，每年運(yùn)營(yíng)電費(fèi)凈增加6000萬元，廣西電網(wǎng)公司這名財(cái)務(wù)主管推算過，即使在匯率、燃料價(jià)格不變的情況下，BOT項(xiàng)目的上網(wǎng)電價(jià)到了第15個(gè)運(yùn)營(yíng)年將達(dá)0.71元/千瓦時(shí)（含稅）。
廣西投資集團(tuán)BOT辦公室負(fù)責(zé)人沈悌說：“來賓B廠的電價(jià)在全區(qū)電網(wǎng)中攤薄后大約每度電增加2分錢。”南寧外匯管理分局的一位官員說，在協(xié)議書里規(guī)定得很明確，固定了運(yùn)營(yíng)電價(jià)和最低購電量，實(shí)際是鎖定了經(jīng)營(yíng)成本。
燃料電價(jià)與市場(chǎng)電煤價(jià)格掛鉤，隨著煤價(jià)上漲，燃料電價(jià)一路走高。第一個(gè)運(yùn)營(yíng)年的燃料電價(jià)僅為0.1311元（含稅），那時(shí)候的煤老板主動(dòng)上門客客氣氣地兜售電煤，到了2011年夏天，煤老板只有收到預(yù)付全款，才考慮幾天后給電廠一車電煤，來賓B廠的燃料電價(jià)也曾一度超過了0.4元。廣西經(jīng)信委一位官員說，這幾年廣西電網(wǎng)公司承受了越來越大的電網(wǎng)倒掛購售價(jià)差。
根據(jù)特許權(quán)協(xié)議，BOT項(xiàng)目的燃料供應(yīng)由廣西政府所有的原廣西開發(fā)投資公司下屬的建設(shè)燃料公司負(fù)責(zé)。
20世紀(jì)90年代中后期，煤炭?jī)r(jià)格低迷，背靠江南煤海的廣西從不擔(dān)心煤炭供應(yīng)問題，他們?cè)缫训玫皆F州煤炭廳的承諾，“保證每年供應(yīng)百萬噸電煤”。2004年后，煤炭?jī)r(jià)格的漲幅令他們“傻了眼”，2011年貴州還封堵了煤炭出省通道，征收高額的煤炭調(diào)節(jié)基金。
廣西投資集團(tuán)BOT辦公室的莫小明說：“煤價(jià)上漲時(shí)，我們才知道法方的風(fēng)險(xiǎn)管理做得確實(shí)比我們好很多。”他說，雖然在追逐利潤(rùn)，但是他們對(duì)過高風(fēng)險(xiǎn)的利潤(rùn)不會(huì)心動(dòng)，煤炭那時(shí)本來很便宜，可是法國(guó)人就說，“我們不需要那部分利潤(rùn)”。
2000年起，來賓B電廠開始并網(wǎng)發(fā)電，廣西電力公司開始按月支付電費(fèi)，此時(shí)的購電方廣西電力局已被撤銷，改建為廣西自治區(qū)電力公司，成為國(guó)家電力公司的子公司。名稱改動(dòng)的背后是中國(guó)電力工業(yè)真正實(shí)現(xiàn)政企分開，結(jié)束了1988年以來的省級(jí)電力局與省級(jí)電力公司雙軌制運(yùn)行的體制。政企分開后，政府管電的職能移交給經(jīng)貿(mào)部門，電力公司開始以企業(yè)機(jī)制獨(dú)立運(yùn)作。
盡管變身為企業(yè)，廣西電力公司要繼續(xù)執(zhí)行與法資發(fā)電公司之間的購電協(xié)議，因?yàn)檫@份協(xié)議第18.1條寫著：“電力局同中國(guó)人民共和國(guó)政府部委、部門、機(jī)構(gòu)，或中國(guó)國(guó)有的或中國(guó)控股的公司合并或兼并或移交其權(quán)利義務(wù)，受讓方或繼承方接受履行本協(xié)議項(xiàng)下的電力局的義務(wù)并對(duì)其承擔(dān)全部責(zé)任，且獲得與電力局所獲得的實(shí)質(zhì)上相同的廣西政府的支持。”
按每千瓦時(shí)0.4685元算，廣西電力公司每月支付的電費(fèi)超過1.36億元。而一墻之隔的來賓A廠的上網(wǎng)電價(jià)僅為0.286元/千瓦時(shí)，全區(qū)的平均上網(wǎng)電價(jià)為0.251元/千瓦時(shí)。
當(dāng)真金白銀流出去的時(shí)候，有人開始難以接受了。這一年，亞洲金融危機(jī)的陰霾還沒完全散去，世界部分經(jīng)濟(jì)體持續(xù)不景氣。中國(guó)的用電市場(chǎng)從原來的緊缺一下子淪為過剩。為了執(zhí)行自己簽下的購電協(xié)議，原廣西電力公司必須采購35億千瓦時(shí)的上網(wǎng)電量。“履行承諾的代價(jià)就是減少購入國(guó)內(nèi)其他電廠的電量，犧牲國(guó)內(nèi)電廠的利益，他們當(dāng)然有意見。”廣西電網(wǎng)公司一名主管告訴本刊記者。電力市場(chǎng)供大于求的情況，大大超乎當(dāng)初的預(yù)測(cè)，廣西部分電廠的利用小時(shí)數(shù)沒有達(dá)到計(jì)劃電量，影響了電廠還貸和運(yùn)營(yíng)。不滿的情緒撕開了對(duì)BOT項(xiàng)目電價(jià)的質(zhì)疑。
碰撞
煤炭狂漲時(shí)，煤電聯(lián)動(dòng)沒有動(dòng)起來，電網(wǎng)的銷售電價(jià)沒有調(diào)整到位。按照當(dāng)初的測(cè)算，廣西的上網(wǎng)電價(jià)在十年內(nèi)也許可以達(dá)到來賓BOT項(xiàng)目的電價(jià)。
90年代開始，價(jià)格機(jī)制從制造業(yè)被引入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。適當(dāng)?shù)膬r(jià)格才符合投資者對(duì)資本回報(bào)的期望。國(guó)家逐步提高了公共產(chǎn)品的價(jià)格，例如新的電價(jià)制度，中央政府建立了電力基金，利用價(jià)格機(jī)制獲得了長(zhǎng)期資金來源。1990年至1995年，電力價(jià)格提高了122%。
莫小明說，電價(jià)漲幅之低，煤價(jià)漲幅之高，遠(yuǎn)遠(yuǎn)出乎當(dāng)時(shí)的意料。如果按照當(dāng)時(shí)預(yù)測(cè)的漲價(jià)幅度，“估計(jì)也就是這個(gè)電價(jià)”。他說，而現(xiàn)在，火電機(jī)組的造價(jià)下來了，相比以前，再造一個(gè)電廠實(shí)在太便宜了。
一位長(zhǎng)期跟蹤來賓BOT項(xiàng)目的廣西某高校的經(jīng)濟(jì)學(xué)教授說：“過去十年間，中國(guó)電價(jià)被人為壓低，這筆賬不能算在當(dāng)初測(cè)算錯(cuò)誤頭上。如果中國(guó)電價(jià)機(jī)制能得到更合理的體現(xiàn)，而煤價(jià)沒有幾倍幾倍地上漲，這個(gè)協(xié)議可能就是完美的協(xié)議。”
這位教授說，來賓BOT項(xiàng)目15年運(yùn)營(yíng)期內(nèi)的水平電價(jià)約折合美元5.5美分，而同一時(shí)期亞洲其他國(guó)家的一些發(fā)電BOT項(xiàng)目的水平電價(jià)一般在6.7美分/千瓦時(shí)左右，這些項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)年限超過了20年。
“如果你只是看著現(xiàn)在，那永遠(yuǎn)不會(huì)理解當(dāng)時(shí)的急迫，既缺錢也缺電，又希望經(jīng)濟(jì)繼續(xù)發(fā)展。”莫小明說。
前述經(jīng)濟(jì)學(xué)者說，BOT項(xiàng)目的性質(zhì)決定了其電價(jià)水平相對(duì)較高，首先是其融資成本高，運(yùn)營(yíng)期相對(duì)較短。
項(xiàng)目融資是用項(xiàng)目本身的資產(chǎn)、所有權(quán)等作抵押、質(zhì)押，從銀行或其他金融機(jī)構(gòu)取得貸款。銀行風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較高，利息相對(duì)較高。
這位學(xué)者說，法電聯(lián)合體得到法國(guó)政府的支持，融資費(fèi)用相對(duì)較低，因此項(xiàng)目的總費(fèi)用也是最低的，與其他競(jìng)標(biāo)者相比至少低了一億多美元，“法電對(duì)投資回報(bào)的要求相對(duì)少一些，這都會(huì)體現(xiàn)在電價(jià)水平里，因此電價(jià)是相對(duì)較低的”。
南寧外匯管理分局的一位官員說，在來賓BOT項(xiàng)目中，法國(guó)出口信貸機(jī)構(gòu)貸款利率是8.27%，法國(guó)東方匯理銀行牽頭的銀團(tuán)利率是9.1%，明顯比國(guó)內(nèi)和國(guó)外商業(yè)銀行利率偏高，“這或許涉及銀行對(duì)政治風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估”。
這位官員說，電價(jià)由融資成本、建設(shè)成本、運(yùn)營(yíng)成本和預(yù)期回報(bào)決定，除了融資成本外，建設(shè)成本和運(yùn)營(yíng)成本都偏高，因?yàn)榇罅坎捎眠M(jìn)口設(shè)備和聘用國(guó)外勞務(wù)，單位造價(jià)達(dá)7000萬元人民幣/千瓦，比同類型機(jī)組單位造價(jià)偏高了20%。
有人認(rèn)為這是合理的成本，先進(jìn)的進(jìn)口設(shè)備促進(jìn)了國(guó)內(nèi)發(fā)電行業(yè)的進(jìn)步。兩臺(tái)36萬機(jī)組，來賓B廠僅需240人，周邊的A廠兩臺(tái)12.5萬機(jī)組，員工數(shù)是600多人。B廠的煤耗低于國(guó)內(nèi)電廠平均水平的25%。而一位發(fā)電工程師說，這其實(shí)是個(gè)偽命題，采用先進(jìn)設(shè)備的動(dòng)力在于獲利，降低運(yùn)營(yíng)成本，而不是以此為邀功理由，推高上網(wǎng)電價(jià)。
廣西投資集團(tuán)一名部門負(fù)責(zé)人不認(rèn)同先進(jìn)一說，他說：“這取決于怎么理解先進(jìn)，用昂貴的設(shè)備燃燒高質(zhì)煤發(fā)電就是先進(jìn)？”他更認(rèn)可中華電力的防城港電廠，精糧粗糧都能吃，照樣發(fā)電，而來賓B廠更像帶著歐洲貴族血統(tǒng)的嬌氣。
根據(jù)協(xié)議，燃料供應(yīng)必須符合協(xié)議所定規(guī)格，否則項(xiàng)目公司可“拒絕接受該不合格的燃料，并要求燃料供應(yīng)公司更換全部該不合格燃料”。這名負(fù)責(zé)人說，煤炭的質(zhì)量逐年在下降，精煤難求。但是法方不用承擔(dān)燃料成本，習(xí)慣用好煤，所以也就沒有改進(jìn)燃燒技術(shù)，降低燃煤成本的動(dòng)力。
國(guó)家審計(jì)署2004年曾審計(jì)廣西電力建設(shè)項(xiàng)目。第一站就是來賓B電廠，聽取匯報(bào)后，審計(jì)人員下了初步結(jié)論：“這是一個(gè)違法的存在固定回報(bào)的項(xiàng)目。”他們?cè)跁?huì)場(chǎng)厲聲質(zhì)問，“這個(gè)項(xiàng)目的電價(jià)那么高，各方面的反映那么強(qiáng)烈，怎么會(huì)簽這個(gè)協(xié)議呢？”原國(guó)家計(jì)委宣布地方政府越權(quán)承諾全部作廢，要求清理政府承諾了固定回報(bào)率的外商投資項(xiàng)目。
“這個(gè)話很難聽”，當(dāng)時(shí)會(huì)場(chǎng)肅靜，圓桌對(duì)面的政府官員面面相覷。廣西所有電廠的負(fù)責(zé)人都坐在外圍，表情各異。
廣西方面難以接受這個(gè)結(jié)論，翻箱倒柜把項(xiàng)目所有的材料都認(rèn)真看完，把競(jìng)標(biāo)、評(píng)標(biāo)材料以及中標(biāo)的協(xié)議書拿出來，審計(jì)人員看完后，最終只是認(rèn)定電價(jià)太高，并沒有說不合法了。莫小明說，從字面上，很難看出存在固定回報(bào)。而且這是原國(guó)家計(jì)委批準(zhǔn)、指導(dǎo)的項(xiàng)目，顯然不能簡(jiǎn)單認(rèn)定為違法。
包袱
因?yàn)閰R率變化造成的壓力遞增，2004年廣西方面對(duì)當(dāng)初談判的失誤也有了更清醒的認(rèn)識(shí)，決心對(duì)協(xié)議部分條款提出異議。招投標(biāo)的1995年前后，中國(guó)正處于高通脹時(shí)期，政府希望這部分風(fēng)險(xiǎn)由外商來承擔(dān)，同時(shí)亦希望轉(zhuǎn)移部分匯率風(fēng)險(xiǎn)。最后達(dá)成的協(xié)議中，雙方同意，電廠運(yùn)營(yíng)期的電價(jià)采取固定公式的計(jì)算方法，而不是根據(jù)今后每年的通脹系數(shù)進(jìn)行加權(quán)。
但是法方對(duì)通脹系數(shù)早已有考慮。
當(dāng)時(shí)廣西全社會(huì)商品零售價(jià)格總指數(shù)為116.4%，所以外資企業(yè)在投標(biāo)時(shí)預(yù)測(cè)整個(gè)運(yùn)營(yíng)期內(nèi)中國(guó)平均每年的通貨膨脹率都達(dá)到10%以上。電價(jià)中已經(jīng)包含他們所預(yù)測(cè)的通脹因素。關(guān)于匯率風(fēng)險(xiǎn)，雙方認(rèn)可的結(jié)果是，匯率變化幅度8.34(1996年中國(guó)人民銀行公布的人民幣與美元匯率)上下5%以內(nèi)，不允許調(diào)整電價(jià)。南寧外匯管理分局的一位官員說，根據(jù)匯率的變化相應(yīng)調(diào)整浮動(dòng)電費(fèi)，實(shí)質(zhì)是變相外幣計(jì)價(jià)，跟當(dāng)時(shí)的外匯管理政策是沖突的。
廣西投資集團(tuán)BOT項(xiàng)目的負(fù)責(zé)人沈悌說：“無論是通脹還是匯率，都在狂漲，我們對(duì)通貨膨脹和匯率變化的風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)過高，所以當(dāng)初選擇了固定電價(jià)測(cè)算體系。”
執(zhí)行協(xié)議書的結(jié)果是，電價(jià)每減少1分錢，政府就要少支付3000多萬元。但直到BOT項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)到第二個(gè)運(yùn)營(yíng)年，人民幣對(duì)美元的匯率仍未超過合同中擬定的變化幅度，廣西政府只得按當(dāng)初的1∶8.34來支付購電款，為此多付了1000多萬元。如果按照那幾年的通脹率，早就可以降電價(jià)了。
上述外匯管理官員婉轉(zhuǎn)地說，這個(gè)項(xiàng)目是地方政府牽頭的，一些業(yè)務(wù)部門并沒參與具體談判，在特許權(quán)協(xié)議簽訂后，才發(fā)現(xiàn)有許多地方其實(shí)難以實(shí)施。
這不是中國(guó)地方政府在外資項(xiàng)目中為匯率風(fēng)險(xiǎn)交的第一筆學(xué)費(fèi)。中電聯(lián)行業(yè)規(guī)劃發(fā)展部副主任余文奇說，所有的合作都有一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的問題，但是如果不對(duì)自己承擔(dān)的合理尺度有科學(xué)的預(yù)測(cè)，在權(quán)利與義務(wù)上把握不好，就會(huì)付出高額的代價(jià)。
中國(guó)第一個(gè)BOT項(xiàng)目沙角B廠曾承擔(dān)了高額的匯率風(fēng)險(xiǎn)。地方政府承諾，每年的最低購電量為36億千瓦時(shí)，這符合當(dāng)時(shí)雙方的需求，地方缺電，購電量多多益善，投資者則需要獲得穩(wěn)定回報(bào)。最低購電量電價(jià)為每度人民幣5.74分加港元20.5分；超過最低購電量的電價(jià)為每度人民幣3分加港元11分。
由于項(xiàng)目融資使用了日元和港元的貸款，根據(jù)《廣東省深圳沙角火力發(fā)電廠“B”廠購電修訂合約》規(guī)定，匯率風(fēng)險(xiǎn)由中方負(fù)擔(dān)。合同的固定匯率是：人民幣1元兌日元91.3元，人民幣0.28元兌港元1元。但由于在合作期間，港元和日元不斷升值，其中港元匯率由0.28升值至1.07，日元由1元人民幣兌日元91.3元變?yōu)?元人民幣兌日元14.3元。
深圳能源集團(tuán)說，對(duì)于沙角B電廠的融資，中方承擔(dān)了匯率風(fēng)險(xiǎn)168億港元，其中港元電費(fèi)匯率風(fēng)險(xiǎn)151億港元、日元匯率風(fēng)險(xiǎn)17億港元。
來賓BOT項(xiàng)目的特許權(quán)協(xié)議書在沙角B廠8年后簽署，匯率依然是麻煩的包袱。本應(yīng)隨著通脹因素下降的電價(jià)，由于匯率因素，2004年運(yùn)營(yíng)電價(jià)已經(jīng)走高至0.3899元，上漲0.0653元。廣西方面希望法電可以把境外貸款置換為國(guó)內(nèi)貸款，減輕匯率風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而固定電價(jià)，這一次法電同意談判。
2000年廣西方面也希望可以好好談一次，法電拒絕了。電廠剛建成，調(diào)試不穩(wěn)定，延遲上網(wǎng)發(fā)電。依照特許權(quán)協(xié)議，不能如期并網(wǎng)發(fā)電，法方已成違約，廣西方面可以提取3000萬美元的違約擔(dān)保金。法方并不情愿，希望以調(diào)整電價(jià)或電量來補(bǔ)償中方損失。廣西政府提出了幾套方案，一是調(diào)低電價(jià)，二是在資金不變的情況下增加購電量。第三套方案則是，以國(guó)內(nèi)銀行的貸款來置換項(xiàng)目公司國(guó)外銀團(tuán)的美元貸款，因?yàn)閲?guó)內(nèi)貸款利率較低，這也可以減緩匯率風(fēng)險(xiǎn)。法方并不同意這些方案。2002年1月，廣西方面依照協(xié)議從履約擔(dān)保銀行提取了3000萬美元違約金。
2005年8月，經(jīng)過近一年的談判，廣西政府同意法國(guó)電力收購阿爾斯通的股份，亦順利把匯豐銀行等銀團(tuán)以及法國(guó)政府的進(jìn)出口信用貸款置換為中國(guó)工商銀行的貸款。如果匯率一直浮動(dòng)，運(yùn)營(yíng)電價(jià)將達(dá)到0.5元以上，鎖定后的運(yùn)營(yíng)電價(jià)一直維持在0.4256元。
當(dāng)2005年完成置換貸款后，人民幣逐步邁入了升值通道，BOT項(xiàng)目的電價(jià)本應(yīng)相應(yīng)下調(diào)。對(duì)的事情與對(duì)的時(shí)間，就這樣錯(cuò)過了。
完成置換貸款后，來賓BOT項(xiàng)目有些細(xì)微變化。原來中方與法資發(fā)電公司之間的任何法律文件都應(yīng)報(bào)送貸款銀行，因?yàn)轫?xiàng)目資質(zhì)是銀行的抵押物。但是接手的中國(guó)銀行對(duì)此并不熱心。莫小明說知微見著，他愿意把這個(gè)項(xiàng)目視作觀察中國(guó)企業(yè)規(guī)范治理的顯微鏡。
因?yàn)閲?guó)內(nèi)銀行的利率較低，法方的財(cái)務(wù)費(fèi)用降低了很多，廣西方面希望趁機(jī)調(diào)低電價(jià)。但最終的結(jié)果是，不觸動(dòng)原來特許權(quán)協(xié)議，僅僅降低超發(fā)電量的電價(jià)。“談來談去，法電同意給廣西方面0.025元、0.05元、0.075元的超發(fā)電價(jià)”，超發(fā)11%以內(nèi)的電量，每千瓦時(shí)是0.025，不超過30%的是0.05元，最高達(dá)到0.075元。這相當(dāng)于攤薄了BOT項(xiàng)目的整體電價(jià)水平。可是廣西電網(wǎng)公司一名財(cái)務(wù)主管告訴記者，事實(shí)上，攤薄的作用相當(dāng)不明顯，因?yàn)榘l(fā)電量很少超過38億千瓦時(shí)。
莫小明說：“跟他們打交道多年，我們很清楚，只有利益不受損的時(shí)候，才會(huì)跟我們談。”
得失
廣西自治區(qū)政府BOT項(xiàng)目辦公室明年將啟動(dòng)來賓B電廠的移交程序。15年后，要撥開重重迷霧正確評(píng)價(jià)來賓B電廠，并不是簡(jiǎn)單的事。在來賓BOT項(xiàng)目中，廣西方面承擔(dān)的是市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、匯率風(fēng)險(xiǎn)、政治風(fēng)險(xiǎn)，這些風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)較高，不確定，難以控制、防范和化解。風(fēng)險(xiǎn)到底有多大，將會(huì)逐一給出答案。特許權(quán)協(xié)議簽訂時(shí)，當(dāng)?shù)氐囊环輬?bào)紙寫道：“中國(guó)在對(duì)外開放總在一步一步往前走，然后越來越聰明。走向世界后，我們學(xué)會(huì)尋找更大的公平和利益。”今天看來，這段路也許還很長(zhǎng)。
時(shí)至今日，外資BOT項(xiàng)目早已淡出中國(guó)發(fā)電行業(yè)，余文奇說，除了因?yàn)槲宕蟀l(fā)電集團(tuán)都有很強(qiáng)大的融資能力，另一個(gè)重要的原因在于，復(fù)雜的操作可能會(huì)產(chǎn)生強(qiáng)烈的負(fù)面效應(yīng)，地方政府與項(xiàng)目公司對(duì)未來預(yù)期不同而產(chǎn)生或多或少的碰撞。前述長(zhǎng)期跟蹤項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)學(xué)教授與政府相關(guān)部門曾認(rèn)真“總結(jié)，并不是反思”此項(xiàng)目。用詞的謹(jǐn)慎凸顯了他們的面對(duì)壓力。
有人提到了一個(gè)關(guān)鍵詞，訂立“艱難條款”或“調(diào)整條款”，在市場(chǎng)變化而影響了協(xié)議雙方的利益或義務(wù)平衡時(shí)，允許重新審查該協(xié)議，并調(diào)整部分條款，以求重新達(dá)到平衡。“比如人民幣貶值到一定幅度、燃料漲價(jià)到一定程度，就應(yīng)啟用調(diào)整條款等，做到心中有數(shù)。”這才達(dá)到風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，有風(fēng)險(xiǎn)才有回報(bào)，這是市場(chǎng)的規(guī)則。
但是這么要求15年前的那個(gè)運(yùn)作團(tuán)隊(duì)，似乎又顯得苛刻。廣西發(fā)改委一位官員反問：“如果是你在16年前談判，你會(huì)更懂嗎？”
來源：南方能源觀察
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